Press "Enter" to skip to content

Pemekaran Daerah, Kepentingan Rakyat atau Elit?

Oleh Bernad Simamora

Wacana pembentukan Provinsi Cirebon yang terpisah dari Jawa Barat terus mengemuka. Klimaksnya menjelang pemilihan gubernur Jabar tahun 2013, Presidium Pembentukan Provinsi Cirebon (P3C) menuntut janji politik pasangan Ahmad Heryawan dan Dede Yusuf yang dalam pilkada 2008 berjanji memfasilitasi pembentukan Provinsi Cirebon.

Fenomena pembentukan Daerah Otonom Baru (DOB) sejak tahun 1999 hingga tahun 2012 telah menjadikan Indonesia sebagai negara dengan pertambahan daerah otonom terbanyak dalam waktu singkat. Sayangnya, prestasi tersebut berbanding terbalik dengan tujuan pembentukan DOB.

Dirjen Otonomi Daerah Kemendagri Djohermansyah Djohan menuturkan, sebanyak 80 persen DOB masih berkinerja buruk, dan beberapa di antaranya dianggap gagal. Menteri Dalam Negeri, Gamawan Fauzi menilai pemekaran wilayah yang sudah dilakukan hingga kini belum memberikan hasil yang memuaskan bagi kesejahteraan rakyat. Evaluasi pemerintah pusat terhadap 205 DOB yang terdiri atas 7 provinsi, 146 kabupaten dan kabupaten kota menunjukkan, tata kelola daerah dan pelayanan publik belum memuaskan, bahkan 70 persen dikategorikan tidak baik, alias gagal (Kompas 15-12-2012).

Pemekaran daerah di Indonesia adalah pembentukan wilayah administratif baru di tingkat provinsi maupun kota dan kabupaten dari induknya. Landasan hukum untuk pemekaran daerah di Indonesia adalah UU No 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.

Tujuan pemekaran daerah tertuang yang PP 129/2000 adalah untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat melalui: (i) peningkatan pelayanan kepada masyarakat; (ii) percepatan pertumbuhan kehidupan demokrasi; (iii) percepatan pelaksanaan pembangunan perekonomian daerah; (iv) percepatan pengelolaan potensi daerah; (v) peningkatan keamanan dan ketertiban; dan (vi) peningkatan hubungan yang serasi antara pusat dan daerah.

Upaya peningkatan kesejahteraan masyarakat melalui enam cara di atas akan sulit direalisasikan tanpa adanya keuangan dan aparatur yang melaksanakannya. Hal yang kedua ialah melihat kondisi yang langsung diterima oleh daerah dan masyarakat, baik sebagai dampak langsung pemekaran daerah itu sendiri maupun disebabkan karena adanya perubahan sistem pemerintahan daerah. Bagaimana kepentingan utama masyarakat dalam mempertahankan hidupnya, yakni sisi ekonomi setelah pemekaran daerah? Apabila kondisi ekonomi masyarakat semakin membaik, maka secara tidak langsung hal ini berpengaruh kepada akses masyarakat terhadap pelayanan publik, baik pendidikan maupun kesehatan. Di sisi lain, pelayanan publik juga mencerminkan sejauh mana pemerintah daerah mampu meningkatkan kualitas hidup masyarakat serta kondisi umum daerah itu sendiri.

Hasil jajak pendapat yang dilakukan Kompas pada November 2012, sebagian besar responden setuju, pemekaran daerah yang dilakukan selama ini belum menyejahterakan masyarakat. Artinya, tujuan pembentukan DOB belum bisa dicapai. Alih-alih meningkatkan kesejahteraan, kemampuan daerah mencari sumber pendapatan sendiri masih lemah sehingga tetap bergantung kepada pemerintah pusat. Padahal, sejumlah alasan dikemukakan sebagai landasan pemekaran sebuah daerah dilatarbelakangi keinginan untuk mendekatkan pelayanan kepada masyarakat terutama di daerah dengan kendala geografis.

Kebijakan otonomi daerah ikut menguatkan sentimen kedaerahan. Otonomi daerah menciptakan kesenjangan antara daerah kaya dan daerah miskin, membentuk oligarki lokal, menyuburkan korupsi, kolusi, dan nepotisme, serta memberi peluang kepada para pencari laba di daerah. Ekses negatif ini berdampak langsung pada kemampuan daerah menjalankan otonomi yang telah diberikan. Pemerintah DOB umumnya masih tetap bergantung pada pemerintah pusat dalam pengelolaan kekayaan alam untuk kesejahteraan umum, dan pemda kurang kreatif mencari sumber pendapatan sendiri.

Ketergantungan ini juga berdampak kepada buruknya kinerja pemda dalam menangani urusan-urusan lokal, ketidakpuasan terhadap kinerja pemda dalam menyelenggarakan kehidupan politik yang demokratis di daerah, memajukan perekonomian daerah, dan mengatasi konflik warga. Primordialisme lokal menguat, perpecahan elite politik, konflik warga bernuansa SARA, kesenjangan antara kelompok kaya dan miskin, serta kesenjangan antara kelompok mayoritas dan minoritas merupakan bentuk primordialisme yang berpotensi mengganggu stabilitas pemerintahan DOB. Sentimen-sentimen lokal tersebut terus menguat hingga sekarang, bahkan ikut berperan dalam mekanisme politik untuk memilih pejabat-pejabat publik seperti kepala daerah dan birokrat.

Jelas, pemekaran daerah sebenarnya bukanlah tujuan tetapi merupakan sarana bagi kesejahteraan rakyat dan meningkatkan pelayanan publik. Pemekaran daerah bukan untuk menampung elite-elite politik supaya mendapat jabatan di DPRD dan pemerintahan. Harus diakui, perilaku pemimpin di daerah belumlah berorientasi pada masyarakat. Kedua hal ini menyebabkan sejumlah masalah dalam penggunaan anggaran untuk daerah-daerah otonom baru. Umumnya, pengalokasian anggaran di DOB lebih banyak diperuntukkan untuk membangun kantor atau pun membeli mobil-mobil mewah, tidak fokus pada upaya peningkatan kesejahteraan rakyat.

Pemerintah harus mengontrol secara ketat pembentukan DOB untuk menghindari ekses negatif pemekaran daerah yang tidak terencana. Dengan desain otonomi yang jelas, pemerintah bisa menetapkan jumlah daerah otonom yang ideal bagi Indonesia dalam kurun waktu tertentu dengan memperhatikan kondisi geografis, sosial-politik, ekonomi, budaya, dan sistem pemerintahan.

Kebijakan moratorium pemekaran daerah telah melahirkan praktik ”politik buka-tutup pintu”, yang saling tarik menarik antara eksekutif dan legislatif. Kemendagri dan Kementerian Keuangan menginginkan penutupan sementara pintu pemekaran daerah setelah mempertimbangkan biaya sosial, politik, dan anggaran yang ditimbulkannyal sementara pihak ”Senayan” (DPR dan DPD) membuka pintu untuk itu, yang jugas untuk mengakomodir elit di daerah.

Demikian halnya, penutupan peluang untuk pemekaran daerah juga bukanlah solusi yang terbaik atau bahkan cenderung melanggar prinsip tata pemerintahan. Artinya, pemekaran daerah boleh saja dilakukan bila memang secara riil dapat menjamin terwujudnya peningkatan pelayanan publik, peningkatan kesejahteraan masyarakat, dan terciptanya tatanan kehidupan demokratis di daerah. Namun, untuk meminimalkan kemungkinan terjadinya bias, maka pemekaran daerah, penggabungan daerah, dan penghapusan daerah juga harus ditegakkan, sebagai tiga prinsip yang setara. Pertimbangan, treatment, dan model evaluasi yang digunakan dalam ketiga prinsip itu juga setara.

Permasalahannya, sejauh ini, yang mengemuka dan direalisasikan adalah pemekaran daerah, sementara penggabungan daerah dan penghapusan daerah sama sekali tidak mendapat perhatian. Akibatnya, tidak mengherankan jika kemudian pemekaran daerah telah menjadi komoditas yang menggiurkan bagi sejumlah elite dan cenderung tidak terkendali karena tidak ada sanksi untuk penggabungan kembali atau bahkan penghapusan daerah. Selain itu, perlu ditetapkan sanksi bagi daerah, maupun insiator pengusul pemekaran daerah dan kemudian direalisasikan, namun dalam batas selang waktu tertentu ternyata gagal memenuhi tujuan pemekaran daerah dimaksud.

”Status bertahap” dalam pemekaran daerah pada revisi Undang-Undang Pemerintahan Daerah patut diapresiasi. Dengan status sebagai ”daerah administratif” pada tahap awal pemekaran daerah dan tidak langsung berstatus sebagai daerah otonom berimplikasi pada penghematan anggaran pemerintah – karena belum memerlukan eksistensi DPRD, pilkada, dan dinas-dinas daerah terlalu banyak – juga dapat mengurangi ”nafsu politik” para elite untuk ngotot atas realisasi pemekaran daerah. Kepentingan lebih besar harus diutamakan, kepentingan elit atau rakyat?

Bernad Simamora, Mahasiswa Program Doktor (S3) Universitas Islam Nusantara Bandung